Gregory L. Rosston[1] y Bradley S. Wimmer[2]

La introduccin de la competencia obliga a los entes reguladores a abordar la prctica histrica del uso de subsidios cruzados implcitos a los efectos de mantener tarifas bajas homogneas para el servicio telefnico local en todas las reas. La Federal Communications Commission (FCC) recientemente adopt normas para eliminar una parte de estos subsidios implcitos al adoptar un programa explcito para el servicio universal. Este programa, sin embargo, slo aborda una pequea parte del problema y deja en manos de los estados los problemas asociados con los subsidios cruzados que se aplican a los servicios intraestatales. En el presente trabajo analizamos varios programas alternativos para el servicio universal que podran adoptar los estados. En general, encontramos que los programas del servicio universal que basan sus subsidios en el costo de prestar el servicio tienen poco efecto sobre los ndices de penetracin telefnica y resultan en mayores impuestos, que distorsionan los resultados del mercado y hacen que los que deben pagar esos impuestos abandonen la red. Los grandes programas del servicio universal tambin provocan distorsiones competitivas. Adems, encontramos que los mecanismos basados en los costos funcionan igualmente mal cuando utilizamos criterios normativos, tales como el efecto de los programas sobre la distribucin de los ingresos.

Hoy en da, los telfonos no son un lujo sino, obviamente, una necesidad y es evidente que las personas de ingresos bajos y medios son las ms afectadas. Si tuviramos que empezar de cero y hacer todo de nuevo, ciertamente no gravaramos el uso de los telfonos. Diputado Robert Matsui, Demcrata, California.[3]

El impuesto federal indirecto sobre el consumo de 3% aplicado al servicio telefnico ha atrado bastante atencin recientemente. Varios diputados del congreso argumentan que los impuestos a las telecomunicaciones atentan contra el desarrollo de Internet e introdujeron una proyecto de ley que revocara el impuesto indirecto.[4] Esta retrica es polticamente atractiva y, en algunos casos, posiblemente correcta. Analizamos el efecto que tienen sobre el mercado, diferentes impuestos sobre las telecomunicaciones, cuya recaudacin es utilizada para subsidiar los servicios en las reas de altos costos.

Los entes reguladores histricamente han utilizado subsidios cruzados implcitos para mantener las tarifas locales relativamente uniformes en los distintos mercados. Dichas polticas han sido justificadas como una manera de promover el servicio universal.[5] Sin embargo, a fin de mantener las tarifas bajas en las reas de altos costos, los entes reguladores artificialmente incrementan las tarifas de los servicios de larga distancia, comerciales y otros servicios. Esto resulta en distorsiones similares a las provocadas por el impuesto federal indirecto.[6] Estas distorsiones tambin afectan la competencia por la prestacin de los servicios de telecomunicaciones y servicios relacionados. Sin embargo, hasta el presente, los programas del servicio universal han eludido, en gran parte, el anlisis por parte del pblico porque estn ocultos. La introduccin y la expansin de la competencia obliga a los entes reguladores a hacer explcitos y competitivamente neutrales estos subsidios implcitos. Dicha exposicin probablemente aumente el anlisis por parte del pblico, a medida que los programas se tornen ms transparentes. En estos casos, sin embargo, muchos aducirn que estos programas aumentan los ndices de penetracin y son necesarios para promover el servicio universal. Presentamos un anlisis de los costos asociados con los programas del servicio universal. Este anlisis pretende proporcionar elementos para el debate sobre el servicio universal, brindando estimaciones de los efectos que los subsidios implcitos y explcitos tienen sobre los ndices de penetracin telefnica. Adems brindamos informacin respecto de quin se beneficia y quin pierde con dichos programas.

La Ley de Telecomunicaciones de 1996 permiti que los competidores ingresaran a los mercados locales. Si bien el uso ineficiente de subsidios cruzados implcitos era sostenible bajo un rgimen de monopolio regulado, esta prctica no es sostenible en un entorno competitivo. En consecuencia, los reguladores federales y de los estados estn vovliendo a analizar sus programas histricos para el servicio universal. La Ley de Telecomunicaciones tambin intenta pasar de los subsidios implcitos a los explcitos. Las polticas del servicio universal estn profundamente arraigadas en los programas regulatorios y constituyen una de las partes ms costosas, controvertidas e importantes en relacin con la competencia de dicha Ley.

A fin de implementar la Ley, la FCC recientemente aprob un nuevo programa federal del servicio universal para los grandes operadores de telecomunicaciones. Una piedra fundamental del nuevo plan es su uso del modelo de costos previsores que estima el costo de prestacin del servicio telefnico para cada centro de conmutacin. El plan de la FCC permite que todos los operadores telefnicos que cumplen con los requisitos accedan a estos fondos y dirige su apoyo a las reas de relativamente altos costos dentro de los estados que tienen costos altos.[7]

En su decisin sobre el servicio universal, la FCC determin que el programa federal debera garantizar que las tarifas sean comparables en los distintos estados, pero dej que los estados desarrollaran los programas que abordaran las diferencias dentro de cada estado. De este modo, el programa federal hace muy poco para abordar las grandes diferencias entre las tarifas y los costos que existen dentro de muchos estados. El programa de la FCC proporciona aproximadamente unos $250 millones ms a su programa de servicio universal para compaas no rurales o compaas grandes.[8]

Suponiendo que las compaas locales reciben $32 por mes de cada lnea residencial, estimamos que existe un dficit de casi $3 mil millones por ao en los ingresos en las reas de altos costos. Llegamos a esta estimacin calculando la diferencia entre los costos estimados, sin contar el subsidio federal, y $32 por mes.  Este gran dficit en las reas de altos costos es actualmente recuperado a travs de tarifas artificialmente infladas para otros servicios. A medida que se desarrolle la competencia, los entes reguladores estatales se vern obligados a abordar la disparidad entre las tarifas y los costos.[9] A fin de corregir estos problemas, los entes reguladores pueden permitir que las tarifas se ajusten en funcin de los costos o pueden implementar un programa que brinde a todos los operadores telefnicos el acceso a un subsidio explcito equivalente a la diferencia entre las tarifas y los costos.

El National Regulatory Research Institute (NRRI) (1998) hizo un relevamiento en 1998 solicitando  que los estados informaran respecto de si haban implementado un plan para el servicio universal en el estado, si lo estaban implementando, o si no tenan ningn plan para implementar un fondo dentro del estado. El NRRI informa que catorce comisiones de los estados  indicaron que, en 1998, tenan un fondo para el servicio universal que estaba en funcionamiento o estaba bajo revisin. Otros 22 estados haban aprobado un nuevo fondo o tenan uno pendiente. Si bien muchos estados han implementado alguna forma de servicio universal, muchos observan que estaban esperando la decisin de la FCC antes de avanzar con sus propios programas.[10]

El propsito de este trabajo es comprender los costos y los beneficios de los programas de los estados para el servicio universal ante la existencia del programa federal. Comenzamos con una revisin breve de la teora en la que se fundamenta el servicio universal y luego pasamos a un resumen de las estimaciones de costos de la FCC para la provisin del servicio. El modelo de costos sugiere que slo un pequeo porcentaje de lneas debera ser considerado lneas de reas de alto costo.

Analizamos la magnitud de los potenciales programas para el servicio universal dentro del estado. Suponemos que los estados adoptarn programas que dirigen los subsidios a los centros de conmutacin que tienen costos altos. Suponemos que los estados proporcionarn subsidios a los centros de conmutacin tomando la diferencia entre los costos estimados, sin contar el subsidio federal, y un punto de referencia.[11] A fin de comprender los efectos de dichos programas, comparamos los costos de un valor de referencia de $32,18 y de $50. Adems de proporcionar informacin a los entes reguladores de los estados acerca de los efectos de dichos programas y sus costos, nuestro anlisis proporciona una estimacin somera de la cantidad de subsidios cruzados implcitos actualmente en el sistema.[12] Por ltimo, incrementamos los datos del modelo de costos con datos demogrficos a fin de analizar las caractersticas de los consumidores que reciben el subsidio bajo los potenciales programas de los estados.

Encontramos que el aumento de los subsidios a las reas de altos costos tiene un gran impacto sobre la envergadura del programa, pero probablemente tenga el efecto de disminuir la cantidad de abonados. Asimismo, los programas basados en los costos dirigen mal los subsidios a los hogares de bajos ingresos, y los grupos minoritarios probablemente sean contribuyentes netos bajo dichos programas. Estos defectos se mantienen para la gran mayora de los estados y el pas en su conjunto.

II. La teora del Servicio Universal

El objetivo esencial del servicio universal es asegurar que las personas permanezcan conectadas a la red. Se han expuesto dos razones primordiales para justificar los subsidios del servicio universal: que el servicio telefnico es un servicio esencial y que existen efectos de red.[13]

A los efectos de mantener a las personas conectadas a la red,[14] los economistas concuerdan que dirigir los subsidios a los consumidores que se desconectaran ante la ausencia de un subsidio es ms eficiente que basar los subsidios en el costo de provisin del servicio.[15] Bajo un plan basado en los costos, gran parte del subsidio es dirigido a los consumidores que tienen ingresos altos que seguiran conectados incluso si los precios reflejaran los costos. Esto hace que el programa sea ms grande de lo necesario y requiera impuestos ms altos, lo cual distorsiona los resultados del mercado. Los consumidores de bajos ingresos que viven en las reas de costos bajos posiblemente subsidien a los usuarios de altos ingresos que viven en reas de altos costos. De este modo, es probable que el programa tienda a ser una programa de transferencia de ingresos que mejora la posicin de un grupo a expensas de otro, en lugar de ser un programa que asegure que las personas permanezcan conectadas a la red. En contraste, si el subsidio es dirigido a los que no estn actualmente conectados a la red o que podran elegir desconectarse ante la ausencia de un subsidio, los ndices de penetracin seguiran siendo altos y las distorsiones provocadas por los impuestos seran menos graves. Asimismo, debido a que los impuestos a los servicios de telecomunicaciones sern utilizados para elevar los ingresos, un programa amplio ms los impuestos altos concomitantes, podran en la realidad disminuir los niveles de penetracin porque el costo de utilizar la red aumenta para los que no reciben un subsidio.[16]

Otros han estudiado este problema y generalmente llegan a la conclusin de que es poco eficiente gravar un servicio cuya demanda es relativamente elstica (larga distancia) para subsidiar el precio de un servicio cuya demanda es relativamente inelstica (servicio local mensual). Crandall y Waverman (1998) plantean el debate ms amplio del problema, conjuntamente con una revisin de la bibliografa anterior. Resumen los resultados de la investigacin, todos los cuales arriban a la misma conclusin: el precio del servicio local tiene muy poco impacto sobre la decisin de suscribirse a un servicio telefnico. Crandall y Waverman presentan pruebas tomadas de la bibliografa respecto de que la elasticidad de la demanda del servicio local oscila entre -0,006 a -0,17 estando la mayora de las estimaciones ms recientes muy por debajo de 0,1.  En sus propias estimaciones, Crandall y Waverman concluyen que la tarifa local mensual es insignificante a la hora de tomar la decisin de suscribirse. Sin embargo, encuentran que el cargo de instalacin tiene un pequeo impacto sobre las decisiones de suscripcin. En consecuencia, concluyen que si hay algn subsidio, debera ser en la forma de un programa Link-up que subsidia los aranceles iniciales de la conexin.

La FCC reconoce la efectividad de los subsidios dirigidos para incrementar los ndices de penetracin y provee subsidios basados en la necesidad a travs de sus programas Lifeline y Link-up. Estos programas brindan subsidios a los consumidores de bajos ingresos al bajar los cargos planos mensuales y proveer subsidios para reducir el costo de la conexin a la red. Muchos estados han adoptado y/o ampliado los programas de este tipo. Sin embargo, los programas de servicio universal para las reas de altos costos, tanto federales como de los estados, seguirn brindando subsidios basados en el costo del servicio, independientemente de la capacidad de pago de los consumidores.

III. Cunto cuesta prestar el servicio telefnico?

La FCC (con el aporte importante de las partes interesadas) ha desarrollado un modelo que estima el costo de proveer el servicio telefnico local. El Modelo Hbrido Sustituto de Costos (HCPM) divide las regiones servidas por los operadores telefnicos no rurales en aproximadamente 12,493 reas geogrficas basadas en la ubicacin actual de los centros de conmutacin de los operadores titulares de las centrales locales (o conmutadores y los servidos por un determinado conmutador). Para cada centro de conmutacin, el modelo estima el costo de diversos componentes utilizados para proveer el servicio telefnico local: el bucle, la conmutacin, la sealizacin y el transporte, etc. Basado en las diferencias en las condiciones locales, la densidad de la poblacin y otros factores, el modelo estima el costo de proveer el servicio local en cada centro de conmutacin. Estos centros de conmutacin sirven a aproximadamente 161 millones de lneas de acceso conmutadas.

El HCPM estima que el costo promedio del servicio telefnico local es $23,84 para las compaas no rurales. La mayora de las lneas tienen estimaciones de costos inferiores a $30 por mes y se estima que slo una pequea cantidad de lneas cuesta ms que $50 por mes. Aproximadamente el 45 por ciento de las lneas tienen costos estimados que son inferiores a $20 por mes. Casi el 90 por ciento de las lneas (87%) tienen costos inferiores a $30 por mes; el 94% tienen costos inferiores a $40 por mes; y el 97 % tiene costos inferiores a $50 por mes. Es evidente que slo un pequeo porcentaje de todas las lneas tiene costos estimados sustancialmente ms altos que lo que pagan los consumidores por el servicio local. La intencin del programa del servicio universal es brindar un subsidio a las compaas (y en ltima instancia a los consumidores) que se encuentran en las reas de altos costos a fin de mantener en un nivel aceptable las tarifas en esas reas.[17]

IV. Programas Potenciales de los estados

El programa federal para el servicio universal de la FCC slo aborda una pequea parte del total de los subsidios cruzados integrados en las tarifas actuales. A fin de que la competencia se desarrolle de manera eficiente, los entes reguladores federales y de los estados, ambos, necesitan alinear ms estrechamente las tarifas con los costos. Dicha propuesta, sin embargo, no es atractiva desde el ngulo poltico. La inquietud que se plantea es que si se permite que las tarifas se modifiquen ms en consonancia con los costos reales, el resultado sera disminuciones sustanciales en los ndices de penetracin. Como lo demostr Hausman et al. (1993), este temor no necesariamente es vlido porque el rebalanceo tarifario har que bajen algunos precios mientras que otros aumenten. La reduccin en algunos precios aumentar la penetracin, compensando parte de la prdida de algunos abonados con los aumentos en otras tarifas. Hausman et al demuestran que la decisin de suscribirse a un servicio telefnico depende de la utilidad que un cliente recibe de todos los servicios de telecomunicaciones, incluyendo las llamadas de larga distancia y los aumentos en los precios de los servicios de larga distancia reducen los ndices de penetracin. Adems de su anlisis, la introduccin de los sustitutos, tales como las alternativas inalmbricas, probablemente amortige an ms el efecto que tendra sobre la penetracin un acercamiento de las tarifas de los servicios de lnea fija a sus costos.

En esta seccin, estimamos la dimensin del programa de servicio universal que cada estado tendra que aprobar para que sea consistente con el valor de referencia de la FCC de $32,18. Por otra parte, estimamos la tasa fiscal que los entes reguladores de los estados tendran que imponer a los ingresos provenientes de los usuarios finales dentro de los estados para financiar el programa del estado. Luego comparamos el valor de referencia de $32 con alternativas, incluyendo programas que eliminaran el subsidio totalmente, lo destinaran a hogares de bajos ingresos, y el uso de un valor de referencia alternativo de $50. La Tabla 1 incluye slo el subsidio necesario para subsidiar a las compaas operadoras telefnicas relativamente grandes, o en la terminologa de la FCC los operadores telefnicos no rurales.[18]

La Tabla 1 estima la magnitud de los programas de servicio universal que los estados tendran que aprobar a fin de mantener las tarifas en el nivel de los valores de referencia de $32 y $50. Agregamos estimaciones de las tasas fiscales que cada estado tendra que adoptar a fin de financiar en forma explcita estos programas. La magnitud del programa se calcula tomando la diferencia entre el costo estimado de cada centro de conmutacin y la suma del subsidio federal y el valor de referencia apropiado. Por ejemplo, considere un centro de conmutacin con un costo mensual estimado de $42 por lnea destinado a recibir un subsidio federal mensual de $3 por lnea. Conforme al valor de referencia de $32, el subsidio mensual aportado por el estado es de $7 por lnea.[19] Conforme al valor de referencia de $50, las lneas en este centro de conmutacin no recibiran un subsidio. Sobre la base de la dimensin estimada del fondo, desarrollamos tasas fiscales para cada estado. Tomando la relacin entre la dimensin estimada del programa de servicio universal para empresas no rurales de cada estado y Los Ingresos provenientes de las Telecomunicaciones del Usuario Final intra-Estatal de 1998, se obtienen nuestras tasas fiscales estimadas. Obtuvimos nuestros datos sobre los ingresos del estado derivados del usuario final a partir de la Tabla 2.3 del informe de la FCC de enero de 2000: State-by-State Telephone Revenue and Universal Service Data.

En estos clculos excluimos lneas de las compaas rurales en nuestras estimaciones de la dimensin del programa del estado para el servicio universal, pero incluimos sus ingresos en nuestras estimaciones de las tasas fiscales. Hacemos esto por diversas razones. Como se discuti anteriormente, la FCC todava debe abordar la manera en la cual los subsidios a las empresas rurales deben ajustarse a la luz de la Ley de 1996, y no ha calculado un parmetro de este modelo para las pequeas empresas rurales. Por ende, estamos asumiendo que los estados, en el corto plazo, aprobarn programas para los grandes operadores no rurales, pero gravarn con un impuesto todos los ingresos provenientes de usuarios finales. Si los estados slo aplican un impuesto a los clientes no rurales, nuestras tasas fiscales estimadas son demasiado bajas.[20] Asimismo, debido a que las compaas telefnicas rurales generalmente operan en reas mucho menos densamente pobladas, su inclusin probablemente incremente la dimensin del subsidio. En consecuencia, los porcentajes de la tasa fiscal presentados en la tabla abajo probablemente minimicen la verdadera magnitud de la tasa fiscal necesaria para mantener los valores de referencia si se incluyeran todas las lneas. El efecto sobre la tabla es que las tasas fiscales probablemente sean demasiado bajas y la clasificacin relativa de los estados posiblemente cambie debido a que algunos estados tienen ms lneas servidas por compaas telefnicas rurales. Por ltimo, las compaas no rurales sirven a bastante ms del 90 por ciento de todos los clientes, de manera que cualquier error introducido por la exclusin de las compaas rurales probablemente sea pequeo.

V. El subsidio y las tasas fiscales

La Tabla 1 muestra que con un valor de referencia de $32,  las tasas fiscales implicadas oscilan entre cero en el Distrito de Columbia, donde el costo del servicio local es bastante inferior a $32 en cada centro de conmutacin, y un mximo de 8,28% en el estado de Maine. La tasa promedio es 3,07% de Ohio. El promedio ponderado tomando todos los estados es 2,41%. Estas tasas fiscales se aplicaran a los servicios intraestatales solamente, de manera que no se agregaran al impuesto federal sobre los servicios entre los estados de 5,7%[21] [22]

Algunos estados rurales tpicos del oeste tienen tasas fiscales relativamente bajas Wyoming (3,72%) y Idaho (4,22%) comparado con los estados del sur Kentucky (7,00%); Louisiana (5,30%); y Alabama (5,25%). Estas diferencias se producen por al menos dos razones. En primer lugar, muchos estados rurales del oeste tienen grandes extensiones de territorio no poblado, mientras que el sur parece caracterizarse por grandes reas con una poblacin escasa. Como se discuti ms arriba, la densidad de la poblacin de las reas no habitadas es el principal factor generador de costos. En segundo lugar, nuestras estimaciones slo incluyen las compaas no rurales. En la medida en que las compaas no rurales hayan vendido sus centrales ms rurales o no sirven a las reas rurales en los estados que cubren, muchas reas rurales no estn incluidas en nuestras estimaciones. Este es el caso en los estados del oeste donde US West ha vendido muchas de sus centrales rurales a compaas telefnicas rurales.

Pasar a un valor de referencia de $50 afecta tanto al nivel absoluto del impuesto como a las clasificaciones relativas de los estados. No existe una correlacin perfecta en las clasificaciones de las tasas fiscales entre un subsidio de $50 y un subsidio de $32. El estado donde la tasa sobre los servicios intraestatales es la ms alta pasa a ser Montana, con una tasa fiscal de 4,31%. Maine cae al puesto 47, porque tiene relativamente ms lneas en centrales con costos entre $32 y $50. La tasa fiscal promedio ponderado general cae a menos de 1% porque el total del subsidio intraestatal se reduce de $2,9 mil millones anuales a alrededor de $1,2 mil millones por ao. Los estados que ahorran ms, medido en trminos de reduccin en las tasas fiscales, son Alabama, Maine, Kentucky, Mississippi, West Virginia y Vermont, todas las cuales experimentan una cada de por lo menos 4 puntos porcentuales en las tasas fiscales del servicio universal. Como es de esperar, un incremento relativamente pequeo en el valor de referencia tiene un impacto significativo sobre el impuesto que se debe cobrar a los servicios de telecomunicaciones intraestatales para financiar el programa.

VI. Los efectos de la reforma de Servicio Universal sobre la penetracin

Wimmer y Rosston (2000) estiman el efecto que una reduccin en la dimensin de los subsidios estatales tendra sobre la cantidad de abonados. En este trabajo, encontramos que el aumento del valor de referencia de $32 a $50 resulta en una reduccin de los ndices de penetracin inferior al medio por ciento. Tambin demostramos que la reduccin en la penetracin puede reducirse a un costo relativamente bajo si slo se siguiera subsidiando a los consumidores de bajos ingresos en un nivel consistente con un valor de referencia de $32. Estos resultados, no obstante, slo cuentan la mitad de la historia.

Extendemos estos resultados en dos sentidos significativos. En primer lugar, presentamos los efectos estimados que los subsidios tienen sobre la cantidad de abonados estado por estado. Esto muestra los efectos heterogneos resultantes de elevar el valor de referencia. En segundo lugar, utilizamos estimaciones de elasticidad para estimar los abonados adicionales que se uniran a la red si se redujeran las tarifas para el servicio intraestatal inter-urbano y el servicio local en las reas de bajo costo.

A fin de estimar el efecto total que un incremento en el subsidio tendra sobre la cantidad de abonados, comenzamos con la estimacin del efecto que la elevacin del valor de referencia tendra sobre los abonados que pierden su subsidio. Estudiamos la eliminacin total del subsidio, cambiando el valor de referencia y adoptando subsidios destinados a los sectores de bajos ingresos. Luego estimamos el incremento en la penetracin que resultara de la disminucin en las tasas fiscales sobre otros servicios.

La eliminacin del subsidio a las reas de altos costos permitira que las tarifas reflejen los costos reales en todas las reas. Adoptamos la convencin de que las tarifas mensuales no aumentaran por sobre $100 por mes porque es probable que se utilicen tecnologas alternativas para sustituir al servicio de lnea terrestre (ver Wimmer y Rosston (2000) y Crandall y Waverman (1999)). Tambin suponemos que las elasticidades medidas en torno a las tarifas actuales tambin se aplicaran a las tarifas locales significativamente ms altas. Dado lo cual, la penetracin general slo disminuira alrededor de medio punto porcentual, y la disminucin mxima en los ndices de penetracin sera 1,83% en Vermont. Vermont tiene un ndice de penetracin de 95,4% de acuerdo al Informe sobre la Penetracin de la FCC, de manera que la penetracin en Vermont disminuira a 93,6% si el estado aprobara un plan para eliminar el subsidio a las reas de altos costos.

Tambin investigamos el impacto de los valores de referencia alternativos sobre los ndices de penetracin. Especficamente, estimamos el efecto de mantener un valor de referencia de $32 para todos los abonados de bajos ingresos, pero permitiendo que las tarifas para los usuarios de altos ingresos se aproximen al costo. La cantidad de abonados disminuira alrededor de 0,29% a nivel nacional y 1,21% en Vermont. Todas estas personas que se desconectaran de la red seran hogares con ingresos que superan los $20.000 anuales, medidos en dlares de 1990. Por ltimo, estimamos el efecto que tendra el aumento del valor de referencia a $50 manteniendo y sin mantener el subsidio para los sectores de bajos ingresos en el valor de $32. Al pasar de un valor de referencia de $32 a uno de $50 se reduce el costo del programa casi $2 mil millones por ao. Las tasas fiscales se reducen ms de la mitad y los ndices de penetracin caen menos de 0,3%. El uso de un valor de referencia de $50 combinado con un subsidio a sectores de bajos ingresos mantenido a un nivel de $32 resulta en una reduccin de menos del 0,2% en la cantidad de lneas. En estas circunstancias, la prdida ms grande se producira, una vez ms, en Vermont, donde la penetracin caera un 0,84% estimado. Si bien habra una prdida de lneas debido a que algunos residentes pierden una parte de sus subsidios bajo estas circunstancias, se ahorraran dlares destinados a los subsidios. Vermont reducira la cantidad de sus subsidios al servicio universal ms de $9 millones por ao y reducira su tasa fiscal aproximadamente a la mitad si cambiara de un programa con un valor de referencia de $32 a uno con un valor de referencia de $50 para abonados de altos ingresos con subsidios a sectores de bajos ingresos ms generosos. West Virginia, Kentucky, Mississippi, New Hampshire y Alabama tambin reduciran sus tasas fiscales al menos dos puntos porcentuales al cambiar a un plan basado en los ingresos de los abonados y un valor de referencia de $50. Esta discusin, no obstante, sobrestima la disminucin de la cantidad de abonados porque no tiene en cuenta el efecto que el aumento en las tasas fiscales tiene sobre la cantidad de abonados.

Del mismo modo que con cualquier programa social, los costos mayores son los que no se pueden percibir. La continuacin de programas de subsidios de alto costo, implcitos o explcitos, seguirn reduciendo la cantidad de abonados entre los que son perdedores netos bajo el sistema. Las tasas fiscales derivadas arriba, conjuntamente con las estimaciones de la elasticidad, nos permiten estimar el efecto que estos impuestos tendran sobre la cantidad de abonados. Utilizamos estimaciones de elasticidad que tomamos de Crandall y Waverman (1999) y Hausman, Tardiff y Belinfante (1993) para estimar el aumento en las suscripciones debido a tasas fiscales ms bajas que resultan en tarifas telefnicas urbanas ms bajas y tarifas ms bajas para las llamadas interurbanas intraLATA y llamadas interLATA (Nota de Traductora: LATA: Local Access and Transport Area, es decir reas locales de acceso y de transporte o sea el mercado local atendido por los servicios de la central local). Seguimos utilizando la estimacin de 0,075 para la estimacin de la elasticidad del servicio local. Utilizamos elasticidades cruzadas de precios para el servicio local respecto al precio del servicio interurbano intraLATA dentro del estado e interLATA de 0,0086 y 0,0019 respectivamente.

Estimamos que la cantidad total de lneas actualmente dadas de baja debido a los impuestos necesarios para financiar los subsidios a reas rurales de altos costos para cada uno de los cuatro escenarios mencionados. Esta es la cantidad de lneas que se agregaran que en ltima instancia compensaran algunas de las lneas dadas de baja a raz del aumento de las tarifas rurales; es decir estas son las prdidas ocultas debido a las tasas fiscales ms altas actuales. Un valor de referencia de $32 resulta en una reduccin de ms de 200.000 lneas, aproximadamente 0,2 % de todas las lneas. La cantidad de lneas dadas de baja debido a las tasas fiscales se reduce bastante rpidamente a menos de 100,000 si se utiliza un valor de referencia de $50. Aproximadamente 140.000 lneas son dadas de baja si se utiliza un valor de referencia de $50 con un subsidio a sectores de bajos ingresos. En general, estas cifras no compensan del todo la cantidad estimada de lneas que se pierden al cortar el subsidio. Sin embargo, la cantidad de lneas que se ganaran al eliminar el impuesto rural de un valor de referencia de $32 compensa aproximadamente el 40% de la cantidad de lneas que se pierden si se elimina del todo el subsidio.

En la Tabla 2 presentamos el efecto total que los cambios en el subsidio tienen sobre la cantidad de abonados y tasas fiscales. El primer grupo de cifras corresponde a los resultados de eliminar el subsidio por completo. La primera columna en este grupo muestra que la tasa fiscal disminuir a cero. La segunda columna muestra la cantidad neta de lneas que se daran de baja al pasar de un valor de referencia de $32 a la eliminacin del subsidio. Estas cifras son calculadas sumando la cantidad de lneas que se mantendran (un nmero positivo) debido a la disminucin de la tasa fiscal al nmero de lneas dadas de baja (un nmero negativo) debido a la reduccin del subsidio. Por lo tanto, un nmero negativo indica que el nmero de lneas residenciales disminuira si se elevara el valor de referencia. La tercera columna muestra el efecto en trminos porcentuales de la cantidad total de lneas residenciales en el Estado. En trminos generales, luego de tomar en cuenta las tasas fiscales, descubrimos que la cantidad total de lneas dadas de baja se reducira slo un 60% de la cifra estimada que no tom en cuenta el efecto negativo de imponer tasas fiscales altas. La disminucin promedio es 0,4% y la disminucin en el mbito nacional es 0,3%. Nuevamente, es Vermont quien tiene la mayor disminucin: 1,1%. La eliminacin total del programa de subsidio slo provocara una reduccin superior al 1%, en el ndice de penetracin, en tres Estados. En la mayora de los estados, el efecto neto de no contar con ningn tipo de programa de subsidio sera menos de medio punto porcentual. Un Estado, Nevada, experimentara un aumento en la base de abonados si se eliminara el subsidio al servicio rural.

Los tres grupos de cifras restantes en la Tabla 2 muestran cifras similares para los casos de establecer un valor de referencia de $50 y de programas destinados a los hogares de bajos ingresos. Luego de dar cuenta de los efectos fiscales, los dos programas destinados a viviendas de bajos ingresos resultaron en una disminucin menor a 0,2% en la cantidad de lneas residenciales. La mayora de los estados en este caso experimentaran una disminucin menor a 0,3% segn el programa de bajos ingresos solamente, y la mayora observara una disminucin de menos del 0,2% bajo el valor de referencia de $50 combinado con el subsidio a las reas de bajos ingresos. Mantener un subsidio destinado a las reas de bajos ingresos y al mismo tiempo, eliminar el subsidio a las zonas rurales reducira un 0,81% el ndice de penetracin en Vermont. Estos clculos suponen que no hay diferencia en la elasticidad de precios de la demanda entre los hogares de bajos ingresos y altos ingresos. Si los hogares con ingresos altos tienen demandas relativamente menos elsticas, estas cifras sobrestiman la disminucin en el ndice de penetracin que se producira a causa de una reduccin en los subsidios.

Estos clculos implican que los esfuerzos realizados por los reguladores para mejorar la base de abonados mediante el mantenimiento del conjunto de subsidios implcitos son muy ineficaces eliminarlos completamente tendra un efecto menor sobre la base de abonados y dicha disminucin podra ser mitigada sustancialmente mediante el establecimiento de una programa destinado a las reas de bajos ingresos. El aumento en las tasas fiscales requerido para subsidiar las reas de alto costo reduce la base de abonados y distorsiona las acciones tanto del consumidor como del productor. Tal como se expresa en Crandall y Waverman (1995), la eliminacin de los subsidios brinda beneficios an mayores debido a que resulta en seales ms precisas para los consumidores y competidores. Crandall y Waverman estiman que este beneficio rondara los $8.000 millones por ao.

Si bien los nuevos programas de servicio universal abordan muchas de las distorsiones provocadas por polticas histricas, introducen toda una serie de problemas nuevos. Los grandes fondos del servicio universal, y los impuestos resultantes, no slo afectan los mercados de telecomunicaciones al incrementar artificialmente los precios de algunos servicios en particular sino tambin a travs de sutiles efectos sobre los incentivos de las empresas. Tal como expresan Rosston y Wimmer (1999), los reguladores han adoptado una serie de definiciones sin sentido sobre las competencias a fin de determinar qu servicios sern gravados para financiar los programas de servicio universal y los reguladores son los que finalmente los que deciden qu operadores son idneos para recibir los subsidios. 

El actual programa federal grava los ingresos derivados de servicios de telecomunicaciones para consumidores finales inter-estatales a fin de financiar sus subsidios. Conforme las normas de la FCC, este programa no incluye los servicios de datos y exige que los reguladores determinen qu parte de los paquetes de ofertas (los cuales pueden incluir servicios dentro del estado y servicios distintos a los de telecomunicaciones) deberan estar sujetas a este impuesto. El aumento de la telefona IP y los servicios de datos, junto con la introduccin de nuevos servicios, significa que la definicin de los ingresos derivados del servicio de telecomunicaciones se tornar cada vez ms compleja y dificultosa de aplicar.[23] Ms importante an es que el uso de distinciones arbitrarias afecta los incentivos para los productores y consumidores. Como resultado, a los consumidores se les brindar seales de consumo ineficientes y el diseo de la red puede verse afectado. Estas distorsiones daan la competencia eficiente debido a que las empresas pueden obtener una ventaja competitiva a travs de anomalas inherentes al proceso regulatorio en lugar de brindar a los consumidores los mejores productos.[24]. Estos problemas se eliminaran simplemente al permitir que las tarifas se aproximen a los costos.

Tambin existen disputas en torno a qu compaas cumplen con los requisitos para recibir financiamiento del servicio universal[25].  Histricamente, slo los proveedores titulares dominantes del servicio de telefona fija cumplan con los requisitos para recibir subsidios.[26] La introduccin de un programa federal explcito requiere que los reguladores estatales den fe de que los operadores son operadores de telecomunicaciones que cumplen con los requisitos antes de que puedan retirar dinero del fondo. La importancia de convertirse en operadores que cumplen con los requisitos disminuye a medida que el valor de referencia aumenta y son los consumidores, y no los reguladores, quienes determinan qu operadores y tecnologas prestan servicio a los consumidores de las zonas rurales.

Otra inquietud en relacin con los grandes programas de servicio universal de los estados es que es poco probable que la envergadura del programa disminuya con el transcurso del tiempo. La introduccin de la competencia probablemente resulte en una variedad de innovaciones que los reguladores no puedan anticipar. Estas innovaciones probablemente resulten en la reduccin de los costos operativos en las reas rurales, obviando la necesidad de programas de servicio universal.[27] La instrumentacin de un gran fondo de financiacin puede servir para demorar dichos avances dado que los beneficiarios actuales del programa intentarn utilizar los procesos regulatorios para proteger sus subsidios. Adems, los operadores podran resistirse a adoptar tecnologas ms econmicas si se determinara que adoptarlas podra reducir el monto del subsidio o poner en peligro su calidad de operador que cumple con los requisitos para recibir el mismo.  

Una poltica racional acerca del servicio universal minimiza las distorsiones, logra objetivos claros bien articulados y no tiene impacto alguno sobre el proceso competitivo. Para ello, las polticas adoptadas deberan asegurar que los incentivos para evitar impuestos sean pequeos y que los consumidores tengan la ltima palabra en cuanto a qu compaas van a prosperar. La rapidez de los cambios tecnolgicos y la capacidad de las empresas de responder a los incentivos torna muy difcil, sino imposible, formular normas que persistan a pesar de la dinmica del mercado.

VII. Los factores demogrficos

            Si bien los programas de servicio universal actuales no parecen tener el efecto deseado de aumentar sustancialmente la cantidad de abonados, pueden ser considerados, en teora, convenientes si transfieren los ingresos de consumidores con altos ingresos a consumidores con bajos ingresos. Hemos analizado los datos demogrficos arrojados por el Censo de 1990, totalizados por centro de conmutacin, a fin de examinar los efectos que los programas de servicio universal tienen sobre la distribucin de ingresos.[28] Sin embargo, no hay demasiadas razones para esperar que el costo de prestar el servicio universal est estrechamente relacionado con el ingreso por vivienda. Ms adelante, utilizamos los datos demogrficos para determinar los tipos de viviendas que se beneficiaran y los que se perjudicaran segn las situaciones consideradas anteriormente.

Ingreso

Comenzamos examinando el flujo de subsidios relacionados con las diferentes clases de ingresos. Para cada nivel de ingreso, la Tabla 3 brinda el porcentaje de lneas representadas por los hogares en esa categora de ingreso. Por ejemplo, los hogares con ingresos por debajo de los $10.000 representan el 8% de las lneas servidas por compaas telefnicas no rurales en Alaska. La segunda columna para cada grupo de ingresos es el porcentaje de subsidio representado por dicho grupo de ingresos. Los hogares con ingresos por debajo de los $10.000 por ao recibiran el 2% del subsidio en Alaska. Finalmente, la tercera columna por cada nivel de ingreso da cuenta de la diferencia entre las dos primeras columnas. Los hogares en la categora de ingresos ms bajos en Alaska reciben el 5% menos (la diferencia se debe al redondeo) de subsidio que los que las mismas representan como porcentaje de lneas. Para cada Estado, algunas categoras de ingresos tendrn una diferencia positiva y para otros tendr una diferencia negativa y la suma de todas las categoras de ingresos ser igual a cero.

En nueve Estados, la porcin de lneas representadas por el grupo con ingreso ms bajos excede la porcin del subsidio recibida por los hogares con ingresos por debajo de los $10.000. Esto indica que, en promedio, los hogares con ingresos bajos en dichos estados reciben menos que su parte proporcional del subsidio al servicio universal. Para el pas en su totalidad, las categoras de ingresos ms bajos representan un porcentaje mayor del subsidio que su porcin de lneas. Es importante recordar, sin embargo, que esto no necesariamente hace que el programa de subsidios para las reas rurales de alto costo sea programa progresista. Los datos demuestran que la gran mayora de hogares de bajos ingresos no reciben ningn beneficio de los fondos para las zonas de altos costos, sin embargo se les exige que aporten al sistema. En todos los Estados, menos en tres de ellos, menos de la mitad de los residentes de bajos ingresos reciben algn tipo de subsidio. En esos tres Estados, un poco ms de la mitad de los residentes de bajos ingresos recibiran un subsidio pero una gran cantidad de hogares con altos ingresos (ms del 37,5%) tambin obtendran subsidios. Como resultado, la mayora de los residentes de bajos ingresos contribuiran al sistema, mientras que muchos de los hogares de altos ingresos recibiran subsidios.

Raza

Hemos llevado a cabo un ejercicio similar para estudiar los efectos de los programas de subsidio de los estados sobre los diferentes grupos tnicos. La Tabla 4 representa los resultados del anlisis realizado segn cada grupo tnico por Estado. La primer serie de nmeros representa la probabilidad condicional de que un hogar de un grupo tnico en particular reciba un subsidio. Las probabilidades condicionales son calculadas tomando la relacin entre la cantidad de lneas subsidiadas de cada grupo tnico y el nmero total de lneas representado por ese grupo tnico. Los resultados muestran la probabilidad que cada grupo tnico diferente tiene de obtener un subsidio en cada Estado. Los resultados muestran una amplia variacin entre los estados y entre los grupos tnicos dentro de los estados. 

Por ejemplo, en Nueva Jersey el 1% de hogares de raza blanca recibira un subsidio y en Alabama un 50% de hogares de raza blanca recibira un subsidio. La diferencia ms amplia entre los hogares de familias de raza blanca y raza negra se produce en Wyoming en donde el 37% de los hogares de familias de raza blanca recibiran un subsidio en comparacin con slo el 2% de los hogares de raza negra. En contraste, en Dakota del Norte, un 50% de los hogares de raza negra recibira un subsidio comparado con slo el 13% de los hogares de raza blanca.[29] Estas diferencias se deben simplemente a la eleccin en cuanto a la ubicacin de los hogares los hogares de personas de raza negra, hispana o asitica tienden a ubicarse en reas urbanas con costos ms bajos y los norteamericanos nativos tienden a ubicarse en reas mas dispersas con costos ms altos.

El segundo grupo de nmeros de la Tabla 4 muestra la diferencia entre la cantidad de lneas correspondientes a cada grupo y la parte del subsidio que cada grupo recibe. Esto difiere de las probabilidades condicionales debido a que las diferencias incorporan el monto del subsidio a cada grupo, y no simplemente la probabilidad de que un subsidio sea otorgado. Tal como ocurre con la tabla de ingresos, la suma de las diferencias debe dar cero. Los resultados son similares a los obtenidos a nivel nacional presentados en Wimmer y Rosston (2000), pero una vez ms, hay variaciones importantes entre los estados. En 44 estados, los negros y los hispanos representan un porcentaje ms alto de lneas que lo que representan en subsidio. Por otro lado, los norteamericanos nativos reciben un porcentaje ms alto de subsidio en 36 estados que su parte proporcional de lneas.

En general, no son sorprendentes los resultados que obtuvimos al analizar la relacin entre el flujo de subsidios y quienes se benefician de los mismos. Los reguladores han elegido utilizar un elemento muy terminante, el costo del servicio, para asignar subsidios. Tal como se esperaba, el flujo principal de dlares se produce desde las reas urbanas hacia las reas rurales. Debido a que probablemente los hogares de bajos ingresos estn ubicados tanto en comunidades rurales como urbanas, el subsidio no efecta una buena redistribucin del ingreso. Adems, dado que determinados grupos tnicos estn concentrados en las reas urbanas o rurales, el subsidio efecta lo que se esperara. Resumiendo, nuestro anlisis muestra que los subsidios basados en los costos son tan ineficaces cuando el criterio es la distribucin del ingreso como cuando el criterio es la base de abonados.

VIII. Conclusiones

Ver Tablas de Subsidios y Tasas Fiscales

Los programas de servicio universal son una parte considerable y competitivamente importante del futuro del sector de las telecomunicaciones. Las decisiones de los entes reguladores de los estados acerca del futuro tendrn impactos importantes sobre el bienestar de sus residentes, si bien estas decisiones pueden tener un impacto pequeo sobre el nivel general de los ndices de penetracin telefnica.

En un futuro cercano, los entes reguladores de los estados tomarn decisiones sobre la como se ver afectada la diferencia entre el costo del servicio y lo que pagan los consumidores en virtud de la introduccin de la competencia. La implicancia ms obvia es que aumentar o eliminar los valores de referencia puede ahorrar mucho dinero con muy poco impacto sobre la penetracin telefnica. Adems, sera posible compensar las reducciones en la cantidad de abonados con un subsidio dirigido a los sectores de bajos ingresos que sea significativamente menos costoso que el programa amplio propuesto.  Esto vale para todos los estados.

Referencias

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Crandall, R y Waverman, L (2000) Who pays for Universal Service? When Telephone Subsidies Become Transparent. Instituto Brookings.

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